La promesa incumplida de la Jefatura de Gabinete

Por Fernando Quaglia | LVSJ

La asunción de Diego Santilli como jefe de Gabinete de la Nación aparece como un relanzamiento político del gobierno libertario. Luego de las denuncias judiciales por las irregularidades patrimoniales de Manuel Adorni y de tres meses de parálisis el gobierno parece buscar el camino para retomar la iniciativa y encontrar algo de normalidad política en su gestión.

Con la salida de Manuel Adorni, Milei se convirtió en el presidente con más jefes de Gabinete en un solo mandato desde 1994: cuatro en apenas dos años y medio (Posse, Francos, Adorni y ahora Santilli). La duración promedio  en el cargo es la más baja entre todos los períodos presidenciales desde 1994, por debajo incluso de la de Fernando de la Rúa.

Mientras la Justicia avanza sobre las denuncias vinculadas con el patrimonio de Manuel Adorni, las limitaciones de la figura constitucional de la Jefatura de Gabinete volvieron a quedar expuestas. En este sentido, es válido preguntarse si esas limitaciones no eran ya evidentes después de más de tres décadas de vigencia.

Fruto del Pacto de Olivos entre Carlos Menem y Raúl Alfonsín, la incorporación de la Jefatura de Gabinete de Ministros en la reforma constitucional de 1994 tenía como propósito declarado atenuar el presidencialismo y establecer un nexo institucional más intenso entre el Ejecutivo y el Congreso. La experiencia demuestra que aquella promesa no se materializó. Por el contrario, lejos de morigerar el poder presidencial, reforzó las prácticas conocidas hasta quedar empantanada en tareas de coordinación administrativa y sin el peso político que los constitucionalistas pretendieron otorgarle.

Un repaso cronológico permite advertir que ningún jefe de Gabinete construyó una legitimidad institucional equivalente a la de un primer ministro. Eduardo Bauzá, el primero en ocupar el cargo, era un hombre de máxima confianza de Carlos Menem. Esto señala que, desde el comienzo, la Jefatura operó como una extensión del círculo presidencial. Alberto Fernández adquirió mayor gravitación política durante los primeros años del kirchnerismo, pero su permanencia también dependió de esa confianza y concluyó tras el conflicto por las retenciones móviles de 2008. Marcos Peña concentró poder de coordinación durante el macrismo, sin que ello lo convirtiera en un funcionario responsable ante el Congreso. Juan Manzur fue designado en 2021, después de la derrota oficialista en las elecciones legislativas, como parte de una reconfiguración política del gobierno de Alberto Fernández. En la administración de Milei, finalmente, la rápida rotación de jefes de Gabinete volvió a confirmar que el nombramiento y la continuidad en el cargo dependen, ante todo, de la confianza presidencial.

Alumbramiento forzado

Es posible que la metáfora solo sea interpretada por los mayores, pero ciertamente la Jefatura de Gabinete fue “traída con fórceps”. Su incorporación formó parte de la transacción política que hizo posible la reelección de Carlos Menem tras el Pacto de Olivos. A cambio, Raúl Alfonsín logró incluir instituciones destinadas a moderar el poder presidencial e introdujo innovaciones institucionales valiosas. Sin embargo, el texto surgido de la Convención Constituyente no consiguió, al menos hasta ahora, limitar de manera efectiva la concentración de poder en la presidencia.

La idea era incorporar elementos propios de sistemas democráticos semiparlamentarios. Los artículos 100 y 101 de la Constitución reformada en 1994 establecieron sus atribuciones y determinaron que el Legislativo puede remover de su función al jefe de Gabinete con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, lo que podría ser una válvula de escape frente a las crisis recurrentes que se producen en el país.

Sin embargo, la Jefatura nació de un canje político y encontró contrapesos que aumentan el poder del presidente en el mismo texto constitucional (decretos de necesidad y urgencia, delegaciones legislativas ante emergencias y regulaciones de veto y promulgación parcial de las leyes, entre otros). Es decir, el intento de limitar el presidencialismo fue compensado con herramientas que lo reforzaron. Además, el jefe de Gabinete tiene “responsabilidad política ante el Congreso”, pero es nombrado y removido libremente por el presidente. No requiere aprobación parlamentaria para asumir.

Un informe del Observatorio de la Calidad Institucional de la Escuela de Gobierno de la Universidad Austral, titulado “La devaluada figura del jefe de Gabinete de Ministros”, señala que el cargo combina amplias atribuciones y responsabilidad política ante el Congreso. Sin embargo, esa responsabilidad nunca se tradujo en una autonomía efectiva. En la práctica, quedó más cerca de una delegación de tareas burocráticas del presidente que del desempeño de un “súper ministro” con capacidad de equilibrar el poder del Ejecutivo.

El mismo informe advierte que la obligación constitucional de concurrir mensualmente al Congreso para informar sobre la marcha del gobierno no se cumplió con la regularidad prevista. El caso de Juan Manzur resulta ilustrativo: durante su gestión como jefe de Gabinete del gobierno de Alberto Fernández transcurrió casi un año sin que asistiera a la Cámara de Diputados. A más de tres décadas de creada la institución, se sucedieron numerosos titulares en el cargo, pero sus exposiciones ante el Parlamento no lograron consolidar un control político efectivo. Con frecuencia, los informes quedaron reducidos a documentos extensos y burocráticos.

Al mismo tiempo, la responsabilidad ante el Congreso fue reemplazada por una dependencia exclusiva del presidente. Es verdad que, en las últimas semanas, el voto de censura pudo haberse concretado, pero a lo largo del tiempo, quienes ejercieron el cargo lo dejaron por decisión presidencial, por crisis internas o por reconfiguraciones políticas, no por pérdida de confianza parlamentaria. Ningún jefe de Gabinete fue removido por el Congreso.

El caso Adorni confirmó la subordinación política de una institución atravesada desde su origen por la ambigüedad. En la práctica, nunca logró consolidarse como una instancia responsable ante el Parlamento, sino que funcionó como un engranaje subordinado a la voluntad y a las necesidades del poder presidencial. De esta manera, la Jefatura de Gabinete es una promesa incumplida. El semiparlamentarismo quedó reducido a una ficción.